Une version de ce Voter Vital a été publiée pour la première fois le 15 octobre 2019. Elle a été mise à jour le 29 janvier 2021.

Brookings a organisé un débat sur les mérites des mesures de réforme de l’obstruction systématique le 20 janvier 2021. Cliquez ici pour regarder un enregistrement de l’événement au cours duquel Richard Arenberg, directeur du Taubman Center for American Politics and Policy à l’Université Brown, a plaidé pour maintenir l’obstruction systématique et Le professeur adjoint Carlos Algara de l’Université du Texas à El Paso a plaidé pour son élimination.

Les signes vitaux

La règle de clôture du Sénat, qui exige que 60 membres mettent fin au débat sur la plupart des sujets et passe au vote, pourrait constituer un obstacle important au programme politique de tout nouveau président. Des voix des deux côtés ont appelé à une réforme face à l’impasse partisane, et même si un changement est possible maintenant que les démocrates contrôlent le Congrès et la Maison Blanche, la dynamique complexe au Sénat rendrait la bataille difficile.

• Le Sénat dispose d’un certain nombre d’options pour limiter le recours à l’obstruction systématique, notamment en créant un nouveau précédent, en modifiant la règle elle-même ou en imposant des restrictions à son utilisation.

• Le président Joe Biden a exprimé une certaine ouverture à l’idée, en fonction du degré d’obstruction des républicains au Congrès, mais c’est en fin de compte au Sénat de lancer le processus.

• Le recours à la règle de clôture du Sénat est devenu beaucoup plus courant au XXIe siècle. Plus de requêtes de clôture ont été déposées au cours des deux dernières décennies qu’au cours des 80 années précédentes.

Un regard plus attentif

Quelques semaines seulement après le début de la présidence de Joe Biden, il est clair qu’il se heurte à des obstacles considérables dans la poursuite de son programme au Congrès. La règle de clôture du Sénat – qui nécessite 60 voix pour interrompre le débat sur la plupart des mesures – est probablement l’obstacle le plus important. La majorité des démocrates au Sénat repose sur le vote décisif de la vice-présidente Kamala Harris, et même le processus d’organisation des commissions du Sénat s’est enlisé dans un débat sur la question de savoir si les démocrates tenteraient d’éliminer l’obstruction législative au cours des premières semaines des 117.^ème Congrès. Même si les démocrates disposent de quelques options procédurales pour contourner l’obstruction systématique – discutées plus en détail ci-dessous – le débat sur le maintien ou non de la procédure restera probablement au centre du débat alors que les législateurs s’efforcent de relever l’ensemble des défis auxquels le pays est confronté.

D’où vient l’obstruction systématique ?

Même si notre conception du Sénat comme un organe plus lent et plus délibérant que la Chambre des représentants remonte à la Convention constitutionnelle, l’obstruction systématique ne faisait pas partie de la vision originale du Sénat par ses fondateurs. Son émergence a plutôt été rendue possible en 1806 lorsque le Sénat, sur les conseils du vice-président Aaron Burr, a supprimé de son règlement une disposition (anciennement connue sous le nom de motion de question précédente) autorisant une majorité simple à forcer un vote sur la question sous-jacente. débattu. Cette décision n’était pas une décision stratégique ou politique – il s’agissait d’une simple question d’ordre administratif, car le Sénat utilisait rarement la motion et disposait d’autres motions qui faisaient la même chose.

Les flibustiers sont alors devenus un élément régulier de l’activité du Sénat, à la fois avant et après la guerre civile. Les dirigeants sénatoriaux des deux partis ont cherché, sans succès, à interdire l’obstruction systématique tout au long du XIXe siècle. Les opposants feraient simplement de l’obstruction systématique à la motion visant à interdire l’obstruction systématique. En 1917, dans le cadre d’un débat sur une proposition visant à armer les navires marchands américains alors que les États-Unis se préparaient à entrer dans la Première Guerre mondiale, la Chambre a adopté la première version de sa règle de clôture : elle permettait aux deux tiers de tous les sénateurs présents et votants de mettre fin à la guerre. débat sur « toute mesure en suspens ». Plusieurs changements de règle ont suivi au cours des décennies suivantes. Plus récemment, en 1975, le nombre de voix nécessaires pour invoquer la clôture sur des questions législatives a été réduit aux trois cinquièmes (ou 60, si le Sénat est au complet). En 1979 et 1986, le Sénat a encore limité le débat après avoir imposé la clôture des affaires en suspens.

Par conséquent, pour de nombreuses questions au Sénat, le débat ne peut être interrompu que si au moins 60 sénateurs sont favorables à cette mesure. (Cependant, ce n’est pas universellement vrai, et nous verrons ci-dessous plusieurs contre-exemples conséquents.) Alors que les règles du Sénat n’exigent toujours qu’une majorité simple pour adopter un projet de loi, plusieurs étapes procédurales en cours de route nécessitent une majorité qualifiée de 60 voix pour mettre fin au débat sur le projet de loi. factures.

Comment le recours à l’obstruction systématique a-t-il évolué au fil du temps ?

Il n’existe pas de moyen idéal pour mesurer la fréquence à laquelle l’obstruction systématique a été utilisée au fil du temps. Les sénateurs ne sont pas tenus d’enregistrer officiellement leur objection à la fin du débat jusqu’à ce qu’une motion de clôture soit effectivement soumise au vote. Si les leaders du Sénat savent qu’au moins 41 sénateurs envisagent de s’opposer à une motion de clôture sur une mesure ou une motion donnée, ils choisissent souvent de ne pas programmer son examen en séance. Mais le nombre de motions de clôture déposées est un indicateur utile pour mesurer l’obstruction systématique, et comme nous le voyons ci-dessous, le nombre de ces motions a considérablement augmenté au cours des 20e et 21e siècles.

Comment le Sénat contourne-t-il désormais l’obstruction systématique ?

Les sénateurs ont deux options lorsqu’ils souhaitent voter sur une mesure ou une motion. Le plus souvent, le chef de la majorité (ou un autre sénateur) recherche un « consentement unanime », demandant si l’un des 100 sénateurs s’oppose à la fin du débat et au passage au vote. Si aucune objection n’est entendue, le Sénat procède au vote. Si le chef de la majorité ne parvient pas à obtenir le consentement des 100 sénateurs, le chef (ou un autre sénateur) dépose généralement une motion de clôture, qui nécessite ensuite 60 voix pour être adoptée. Si moins de 60 sénateurs – une majorité qualifiée de la Chambre – soutiennent la clôture, c’est à ce moment-là que l’on dit souvent qu’une mesure a fait l’objet d’obstruction systématique.

Bien qu’une grande partie des travaux du Sénat nécessitent désormais le dépôt de motions de clôture, il existe quelques exceptions importantes. L’une concerne les nominations aux postes du pouvoir exécutif et à la magistrature fédérale pour lesquelles, grâce à deux changements de procédure adoptés en 2013 et 2017, seule une majorité simple est requise pour mettre fin au débat. Une seconde comprend certains types de législation pour lesquels le Congrès a déjà inscrit dans la loi des procédures spéciales qui limitent la durée du débat. Étant donné qu’il y a une durée spécifiée pour le débat dans ces cas, il n’est pas nécessaire de recourir à la clôture pour interrompre le débat. L’exemple le plus connu et le plus conséquent est peut-être celui des règles budgétaires spéciales, connues sous le nom de processus de réconciliation budgétaire, qui permettent à une majorité simple d’adopter certains projets de loi portant sur les dépenses et les recettes sociales, interdisant ainsi toute obstruction systématique.

Comment l’élimination de l’obstruction systématique fonctionnerait-elle réellement ?

Le moyen le plus simple d’éliminer l’obstruction systématique serait de modifier formellement le texte de la règle 22 du Sénat, la règle de clôture qui exige 60 voix pour mettre fin au débat sur un projet de loi. Voici le piège : mettre fin au débat sur une résolution visant à modifier le règlement du Sénat nécessite le soutien des deux tiers des membres présents et votants. En l’absence d’une large majorité bipartite au Sénat favorable à la réduction du droit au débat, un changement formel de l’article 22 est extrêmement improbable.

Une manière plus compliquée, mais plus probable, d’interdire l’obstruction systématique serait de créer un nouveau précédent au Sénat. Les précédents de la chambre existent parallèlement à ses règles formelles pour fournir un aperçu supplémentaire de la manière et du moment où ses règles ont été appliquées de manière particulière. Il est important de noter que cette approche visant à réduire l’obstruction systématique – familièrement connue sous le nom d’« option nucléaire » et plus formellement de « réforme par décision » – peut, dans certaines circonstances, être utilisée avec le soutien d’une simple majorité de sénateurs seulement.

L’option nucléaire exploite le fait qu’un nouveau précédent peut être créé par un sénateur soulevant un rappel au Règlement ou affirmant qu’une règle du Sénat a été violée. Si le président (généralement un membre du Sénat) est d’accord, cette décision crée un nouveau précédent. Si le président n’est pas d’accord, un autre sénateur peut faire appel de la décision de la présidence. Si une majorité du Sénat vote pour annuler la décision du président, alors la décision contraire de la présidence devient un nouveau précédent.

En 2013 et 2017, le Sénat a utilisé cette approche pour réduire le nombre de votes nécessaires pour mettre fin au débat sur les candidatures. Le chef de la majorité a utilisé deux motions non débattables pour présenter les candidatures concernées, puis a soulevé un point d’ordre selon lequel le vote sur la clôture se ferait à la majorité. Le président de la séance s’est prononcé contre la motion d’ordre, mais sa décision a été annulée en appel, ce qui, encore une fois, n’a nécessité qu’une majorité de soutien. En résumé, en suivant les étapes appropriées dans une circonstance parlementaire particulière, une majorité simple de sénateurs peut établir une nouvelle interprétation d’une règle du Sénat.

Quels sont les moyens de modifier l’obstruction systématique sans l’éliminer complètement ?

Le Sénat pourrait également tenter d’affaiblir l’obstruction systématique sans l’éliminer complètement. Une majorité au Sénat pourrait faire exploser une « mini-arme nucléaire » qui interdirait les obstructions systématiques sur des motions particulières, mais laisserait intacte la règle des 60 voix. Par exemple, une majorité au Sénat pourrait empêcher les sénateurs de faire de l’obstruction à la motion utilisée pour lancer un projet de loi (appelée motion de mise en œuvre). Cela préserverait le droit des sénateurs de s’opposer au projet de loi ou à l’amendement en question, mais éliminerait l’obstacle de la majorité qualifiée pour entamer le débat sur une mesure législative.

Une deuxième option cible la règle dite Byrd, une caractéristique du processus de rapprochement budgétaire. Ces projets de loi ont joué un rôle essentiel dans la mise en œuvre de changements politiques majeurs, notamment, récemment, la loi sur les soins abordables en 2010 et la loi sur les réductions d’impôts et l’emploi en 2017. Pour se prémunir contre une majorité qui bourre une mesure de réconciliation de dispositions non budgétaires, la règle Byrd limite le contenu du projet de loi et nécessite 60 voix pour l’annuler. Étant donné que le parlementaire non partisan du Sénat joue un rôle important en indiquant si les dispositions sont conformes à la règle Byrd, certains sénateurs ont proposé de diluer le pouvoir de la règle Byrd en ciblant le parlementaire. Cette approche affaiblirait l’obstruction systématique en permettant à un parti majoritaire d’intégrer plus facilement davantage de ses priorités dans un projet de loi de réconciliation (qui ne nécessite alors qu’une majorité simple pour être adopté). Par exemple, le parti majoritaire pourrait sélectionner un parlementaire plus disposé à conseiller une application plus faible de la règle Byrd et, en effet, il existe un historique d’application de la règle Byrd par le parlementaire qui a affecté sa nomination. Alternativement, le sénateur qui préside la chambre (ou le vice-président, s’il exerce cette fonction) pourrait ignorer les conseils qui lui ont été fournis par le parlementaire, compromettant ainsi l’efficacité de la règle Byrd.

En outre, les discussions entre sénateurs démocrates, dirigées par le sénateur Jeff Merkley (Démocrate-Oregon), ont fait apparaître d’autres idées visant à réduire la fréquence des obstructions systématiques en rendant plus difficile l’utilisation de cette tactique par les sénateurs, notamment en exigeant que les sénateurs qui s’opposent à une mesure d’être physiquement présent dans la salle pour éviter la fin du débat.

Quelle est la probabilité que l’obstruction systématique change en 2021 ?

En remportant des majorités dans les deux chambres du Congrès et à la Maison Blanche, les démocrates ont atteint une condition nécessaire à une réforme de l’obstruction systématique : le contrôle unifié des partis sur Washington. Dans un gouvernement divisé en partis, une majorité au Sénat ne gagne pas grand-chose à interdire l’obstruction systématique si la Chambre ou le président de l’autre parti se contente de bloquer l’avancement d’un projet de loi.

Mais l’obstruction systématique pourrait encore survivre au contrôle unifié des partis. Les sénateurs parlent souvent de leur soutien de principe à l’obstruction systématique. Mais les opinions des sénateurs sur les règles sont plus souvent façonnées par leurs opinions sur la politique. Il faudrait probablement une mesure spécifique sur laquelle les sénateurs du parti majoritaire seraient à la fois d’accord et à laquelle ils se soucieraient suffisamment pour que l’interdiction de l’obstruction systématique en vaille la peine. Comme le suggère l’expérience des Républicains au cours des deux premières années de l’administration Trump, de telles propositions pourraient être plus faciles à imaginer qu’à réaliser.

En outre, certains sénateurs peuvent trouver l’obstruction systématique utile à leur pouvoir personnel et à leurs objectifs politiques, car elle leur permet de prendre des mesures en otage dans l’espoir d’obtenir des concessions. Pour les dirigeants des partis majoritaires, la nécessité d’obtenir 60 voix pour mettre fin au débat les aide à rejeter la faute sur le parti minoritaire pour son inaction sur des questions qui sont populaires auprès de certains éléments de leur propre parti, mais pas de tous. Enfin, les sénateurs pourraient s’inquiéter de l’avenir; à une époque de changements fréquents de contrôle de la Chambre, les législateurs peuvent craindre qu’un changement de règle maintenant ne les désavantage dans un avenir proche.

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